Consiglio di Stato, Ad. Plen., 30 aprile 2026, n. 1 (est. Franconiero)
Massima:
Ai sensi dell’art. 192 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 e in continuità con i principi enunciati da questa Adunanza plenaria con la sentenza 26 gennaio 2021, n. 3, la curatela fallimentare è obbligata alla rimozione dei rifiuti abbandonati dall’imprenditore fallito, anteriormente alla dichiarazione del fallimento, sia quando l’illecito abbandono sia stato effettuato in aree di proprietà dell’imprenditore fallito, entrate poi a far parte della massa attiva fallimentare, sia quando l’illecito abbandono dei rifiuti sia stato compiuto su aree di proprietà di terzi, in forza di un titolo contrattuale che abbia attribuito all’imprenditore la detenzione dell’area, autorizzando il deposito temporaneo dei rifiuti e prevedendo il successivo obbligo contrattuale di rimozione.
L’obbligo di rimozione dei rifiuti e la correlata responsabilità, posti a carico della curatela fallimentare, concernenti i rifiuti abbandonati dall’imprenditore successivamente fallito, su aree appartenenti a soggetti terzi, ma di cui abbia acquisito la detenzione, in forza di un titolo contrattuale, derivano dal principio, espresso dalle direttive europee nn. 2004/35/CE e 2008/98/CE, secondo cui per determinare il soggetto detentore dei rifiuti, tenuto alla loro rimozione, occorre avere riguardo all’inerenza dei rifiuti stessi all’attività economica svolta, mentre è irrilevante la circostanza che detti rifiuti siano stati abbandonati in aree non appartenenti all’imprenditore fallito.
Ricognizione:
L’ordinanza di rimessione pone la questione se la sentenza dell’Adunanza plenaria n. 3/2021 – nell’affermare che il curatore fallimentare è responsabile ai sensi dell’art. 192 cod. amb. per la rimozione dei rifiuti abbandonati dall’imprenditore fallito – abbia implicitamente negato la sua responsabilità quando il medesimo imprenditore abbia collocato i rifiuti su un’area di proprietà di un terzo (per la ricostruzione del contrasto interpretativo, cfr. lezione del 30.4.2026).
La sentenza n. 3/2021 affermava che il fallimento è responsabile per la rimozione dei rifiuti abbandonati dall’imprenditore fallito in ragione della sua qualità di “detentore” dell’area su cui i rifiuti insistono, secondo la definizione enunciata dall’art. 3, par. 1, punto 6, della direttiva n. 2008/98/CE. Pertanto, ad esso vanno imputati i costi della gestione dei rifiuti, ai sensi del successivo art. 14, par. 1, della direttiva.
Ciò osservando anche che, in base alla direttiva n. 35/2004/CE, la responsabilità ambientale è concepita in termini di responsabilità oggettiva, il che rappresenta un criterio interpretativo per tutte le disposizioni legislative nazionali.
La sentenza n. 3/2021 ha concentrato l’attenzione sulla nozione di “detenzione”, chiarendo che occorre avere riguardo ad un concetto imperniato sul movimento del rifiuto nel ciclo produttivo dell’imprenditore, da cui deriva l’assunzione in capo a quest’ultimo dei relativi oneri per lo smaltimento, in un sistema di tutela ambientale di derivazione europea basato su presupposti oggettivi.
L’affermazione della responsabilità del fallimento non richiede che il terreno sul quale si trovino i rifiuti sia poi appreso alla massa attiva del fallimento del fondo. Infatti, tale requisito non è previsto da alcuna disposizione europea o nazionale, anche perché – se lo fosse – vi sarebbero ampie aree di non applicazione del principio “chi inquina paga”, in primis nei casi (non infrequenti) in cui l’impresa poi fallita abbia illecitamente collocato i rifiuti su un terreno altrui.
Tale impostazione esegetica trova conferma, nella comune prospettiva della tutela prioritaria dell’ambiente (anche per le future generazioni ex art. 9, u.c., Cost. come modificato dalla legge costituzionale n. 1 del 2022); nonché nella giurisprudenza costituzionale che attribuisce carattere prioritario della tutela dell’ambiente, la quale assurge a limite esplicito alla stessa libertà di iniziativa economica e vincola tutte le pubbliche autorità ad attivarsi in vista della sua efficace difesa (Corte cost. n. 105/2024), nel cui novero ben può ricomprendersi anche il curatore fallimentare, che riveste la qualifica di pubblico ufficiale.
In definitiva, la responsabilità della rimozione – volta primariamente alla tutela dell’ambiente – si fonda sotto il profilo civilistico su una nozione di detenzione dei rifiuti riferita alla loro inerenza al ciclo produttivo dell’imprenditore, tale per cui il suo abbandono in violazione dell’obbligo enunciato dall’art. 192 cod. amb. si traduce in un’esternalità negativa dell’attività economica di cui lo stesso deve farsi carico. Trattasi di nozione di detenzione che non sottende la necessaria apprensione fisica dei rifiuti da parte del fallimento e che si basa, invece, su un criterio di inerenza economica.
Il fallimento risponde non solo laddove la collocazione dei rifiuti su un terreno altrui costituisca un illecito extracontrattuale, ma anche ove consegua all’inadempimento di una obbligazione derivante da un contratto d’appalto.
