Consiglio di Stato, Ad. Plen., 22 giugno 2026, n. 2 (est. Simeoli)

• Ricognizione:

L’art. 105 c.p.a. disciplina tassativamente le ipotesi in cui all’annullamento della sentenza in appello segue la rimessione della causa in primo grado. Tra le diverse ipotesi di rimessione previste, la “nullità della sentenza” è connotata dalla seguente ambiguità semantica.

Nella dogmatica del rito civile, il termine nullità designa l’inidoneità dell’atto processuale a produrre i suoi effetti in ragione di un determinato vizio, riassumendo tutte le principali forme di invalidità. Per vizi di nullità della sentenza si intendono sia quelli che affiggono direttamente il provvedimento del giudice, sia quelli che ‘derivano’ da precedenti atti del procedimento giurisdizionale.

Tuttavia, i concetti elaborati nel processo civile non possono essere ‘trapiantati’ nel sistema processuale amministrativo. Infatti, nel processo civile la regressione del giudizio è prevista in relazione a specifici vizi della sentenza, mentre la categoria della nullità della sentenza, comprensiva di ogni vizio processuale del giudizio, è stata enucleata al fine di definire la regola dell’assorbimento delle azioni di impugnativa all’interno dei mezzi di gravame.

Sul versante del processo amministrativo, i casi di rimessione al giudice di primo grado rivestono carattere tassativo ed eccezionale. 

Ciò si desume dall’impiego, all’interno dell’art. 105 c.p.a., dell’avverbio “soltanto”. È dirimente poi considerare che anche le altre ipotesi di rimessione previste dall’art. 105 del c.p.a. rappresentano altrettanti vizi di attività riconducibili al genus delle nullità processuali (intese in senso civilistico), discendendo dalla violazione delle norme processuali che esigono che i singoli atti si snodino secondo una determinata sequenza; sicché la nozione lata di “nullità della sentenza” renderebbe la sintassi dell’art. 105 del c.p.a. del tutto incoerente, in quanto uno dei termini ivi utilizzati risulterebbe già comprensivo anche delle fattispecie che invece la stessa disposizione enumera come distinte.

Peraltro, nella prospettiva del legislatore, il doppio grado di giurisdizione non comporta lo svolgimento di due distinti giudizi che esauriscano la cognizione del rapporto in ogni suo aspetto processuale e sostanziale, ma più semplicemente consente alle parti di sottoporre, in tutto o in parte, il rapporto controverso a due giudici diversi.

Con specifico riguardo alla giurisdizione amministrativa, la giurisprudenza costituzionale ha precisato che non può indurre a conclusioni diverse l’art. 125, co. 2, cost., da cui non discende alcuna indicazione sulla struttura dell’appello, bensì soltanto il vincolo di prevedere il riesame delle pronunce dei tribunali di primo grado, che quindi devono essere appellabili.

Sotto altro profilo, una lettura che ridimensionasse drasticamente l’ambito della devoluzione e la natura rescissoria dell’appello si porrebbe in tensione con il diritto ad una tutela piena ed effettiva e alla ragionevole durata del processo, aspetti entrambi qualificanti il “giusto processo”.

Ai valori di effettività della tutela e della ragionevole durata del processo si ispira, del resto, l’intera disciplina del processo amministrativo (artt. 1 e 2 del c.p.a.), evolutosi come sistema conformato al bisogno differenziato di tutela.

L’unica lettura coerente con i descritti dati strutturali e funzionali del mezzo di gravame è quella di intendere la locuzione “nullità della sentenza”, di cui all’art. 105 c.p.a., come stricto sensu riferita ai soli vizi “formali” che inficiano l’atto-sentenza in sé considerato, senza ricomprendere i vizi derivati da precedenti atti della sequenza processuale, poiché le nullità extra-formali sono autonomamente considerate dallo stesso art. 105 del c.p.a.

Dunque, la mancata pronuncia su singoli motivi di ricorso non integra un’ipotesi di nullità della sentenza, rilevante ai fini dell’art. 105 del c.p.a., poiché non costituisce un vizio strutturale riferibile agli elementi costitutivi della sentenza in sé considerata e non può dare luogo alla regressione del giudizio.Può però consentire l’attivazione del rimedio della revocazione ove tragga origine da un errore di fatto, nel senso che il giudice, nonostante la consapevolezza del dovere decisionale, ometta materialmente la statuizione a causa di una svista percettiva