Cons. St., Sez. III, 25 marzo 2026, n. 2505 (est. Tulumello)
Ricognizione:
La disciplina dell’annullamento d’ufficio, di cui all’art. 21 nonies, l. n. 241/1990, non è applicabile al provvedimento amministrativo nullo, trattandosi di ipotesi non prevista dalla norma.
La descritta situazione, se pur costituisce una lacuna normativa, non può essere rimediata mediante un’attività interpretativa incentrata su princìpi generali, o sulla teoria dei poteri impliciti, la quale in difetto di una norma attributiva relativa allo specifico potere condurrebbe ad esiti contrastanti con il principio di legalità e di necessaria tipicità dei poteri amministrativi.
In merito al regime della decorrenza del termine per l’esercizio del potere di annullamento in autotutela, occorre evidenziare che la disciplina in esame realizza un delicato equilibrio fra la tutela del principio costituzionale del buon andamento della pubblica amministrazione, posto a presidio di rilevanti interessi collettivi, e la protezione dell’affidamento riposto dal destinatario di un provvedimento favorevole sulla stabilità dello stesso. Tale equilibrio è però oggi sempre più spostato nella direzione del sacrificio del primo a beneficio del secondo (come si ricava dall’opera del legislatore di progressiva riduzione dell’orizzonte temporale del potere di autotutela, da ultimo per effetto dell’art. 1, comma 1, della legge 2 dicembre 2025, n. 182).
Quando l’annullamento non subiva limiti temporali, a fronte di un potere dell’amministrazione temporalmente illimitato non si poteva fare carico al privato – in conseguenza della sua partecipazione al procedimento – di una diligenza pari a quella della stessa amministrazione.
Oggi, se si vuole che tale disciplina non confligga con l’art. 97 della Costituzione, occorre che la tutela dell’affidamento, che la ispira e che limita fortemente la cura degli interessi pubblici, sia bilanciata da una seria responsabilizzazione dell’interessato in punto di diligenza nella partecipazione al procedimento di primo grado. Occorre, in altre parole, che il co. 2 bis dell’art. 21 novies l. n. 241/1990 venga letto ed applicato anche in relazione al regime di cui al co. 1 dello stesso articolo, trattandosi di una disciplina di carattere unitario.
Infatti, la delimitazione dell’arco temporale di esercizio del potere di autotutela, con conseguenze irreversibili in termini di esaurimento del potere, proprio perché imposta dalla necessità di tutelare l’affidamento e la buona fede, impone un comportamento corretto e diligente da parte del privato.
Secondo quanto chiarito dalla giurisprudenza costituzionale con sentenza n. 88/2025, la disciplina della decorrenza del termine per l’annullamento posta dal comma 2 bis in ipotesi di dichiarazioni mendaci del privato ha riguardo alla fattispecie in cui “il contrasto tra la fattispecie rappresentata e la fattispecie reale sia rimproverabile all’interessato”.
La rimproverabilità è categoria evidentemente più ampia della falsità, con la quale condivide tuttavia il riferimento all’imputabilità soggettiva, e sposta l’accento sull’onere di diligenza incombente sull’interessato in un rapporto sempre più paritario.
Le fattispecie richiamate dalla disciplina recata dal co. 2 bis sono dunque accomunate dal fatto di avere riguardo all’introduzione, da parte del destinatario del provvedimento, del fatto nel procedimento quale possibile causa dell’adozione di un provvedimento illegittimo.
È pertanto il dato della imputabilità (o meno) del vizio di legittimità del provvedimento che, insieme a quello della rimproverabilità costituisce la condizione che assicura razionalità al sistema normativo, nella parte in cui esclude l’esaurimento temporale del potere di autotutela. In tali ipotesi, viene meno un affidamento tutelabile e si riespandono i limiti temporali dell’autotutela.
In tale ottica interpretativa, occorre procedere ad una interpretazione dell’art. 21 nonies, co. 2 bis che sia coerente con il generale principio di buona fede e correttezza espresso dall’art. 1, co. 2 bis, l. n. 241/1990, che non è unilaterale ma ha un fondamentale attributo di reciprocità.
Secondo tale visuale prospettica, deve ritenersi rimproverabile anche la condotta omissiva del beneficiario del provvedimento favorevole, che abbia omesso di comunicare all’Amministrazione una circostanza destinata ad incidere sulla validità del provvedimento, rendendo legittimo l’annullamento del provvedimento anche dopo il termine di 6 mesi previsto per l’esercizio del potere di autotutela, non ricorrendo in tal caso alcuna ipotesi di affidamento incolpevole.
