Commento a sentenza della Corte dei conti, Sez. riun. contr., 29 maggio 2026, n. 14 (est. Franchi e Alesiani)

La Sezione regionale di controllo per il Lazio ha chiesto se, attraverso un’estensione analogica dell’art. 45 del d.lgs. n. 36/2023, un’Amministrazione possa riconoscere gli incentivi tecnici al personale dipendente della propria società in house, chiamato a sopperire alle carenze qualitative e quantitative interne nello svolgimento dei compiti tecnici inerenti alle procedure di affidamento a terzi (cfr. Allegato I.10).

Si rammenta che la Sez. contr. Lombardia, con delibera n. 128/2025, si è espressa positivamente al riguardo affermando, attraverso un’interpretazione analogica dello stesso art. 45 del d.lgs. n. 36/2023, che il sintagma sul “proprio personale”, presente nella formulazione aggiornata della norma, debba essere riferito a tutti i lavoratori ricompresi nel perimetro dell’ente pubblico, inclusi anche i dipendenti delle relative società in house.

Gli incentivi per funzioni tecniche sono compensi previsti in favore dei dipendenti delle amministrazioni aggiudicatrici (ad oggi la formulazione della disposizione si riferisce specificatamente al “proprio personale”) a fronte dello svolgimento di determinate attività finalizzate alla conclusione di appalti di lavori, servizi e forniture, in deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione enunciato all’art. 24, co. 3, d.lgs. n. 165/2001. Ratio sottesa al menzionato art. 45 è quella di promuovere l’efficienza amministrativa valorizzando le professionalità interneimpegnate in attività tecniche e riducendo, così, il ricorso a prestazioni esterne.

Può ritenersi principio pacificamente acquisito nell’elaborazione resa dalla magistratura contabile in sede consultiva che il carattere di eccezionalità rende la norma di cui all’art. 45 del d.lgs. n. 36/2023 di stretta interpretazione.

Sicché osta ad una soluzione positiva anzitutto la lettera dell’art. 45, come modificata dal correttivo che ha sostituito la parola “dipendenti” con la parola “personale” ed anche “propri dipendenti” con “proprio personale”; si deve infatti ritenere che destinatari degli incentivi non possono che essere persone che hanno un rapporto di lavoro dipendente con l’Amministrazione, quale datore di lavoro pubblico. Del resto, la sostituzione sopra indicata persegue lo scopo di estendere l’ambito applicativo dell’istituto anche ai dirigenti, che rientrano nell’alveo del personale proprio dell’ente.

Una diversa interpretazione, estensiva, non sarebbe possibile perché risulterebbe elusiva della ratio della norma che è quella di promuovere le professionalità interne accrescendo al contempo l’efficienza della spesa attraverso il risparmio che deriva dal mancato ricorso all’esterno per lo svolgimento di attività funzionali alla realizzazione di appalti.

Peraltro, il soggetto in house è, comunque, una società dotata di autonoma personalità giuridica, sottoposta alle norme del codice civile e del d.lgs. n. 175/2016 (TUSP).

La configurazione della società in house quale longa manus della P.A., secondo l’elaborazione giurisprudenziale euro-unitaria – come oggi recepita nel nuovo Codice dei contratti pubblici (all’art. 7) -, ha avuto origine e si riferisce proprio alla materia contrattualistica in relazione alla possibilità del c.d. affidamento diretto di contratti pubblici; ma non può estendersi, sic et simpliciter, anche alla materia degli incentivi tecnici, istituto eccezionale che costituisce una deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione.

Diversamente opinando si creerebbe una “confusione” fra personale dell’amministrazione controllante e personale della società in house, inammissibile in quanto laddove il legislatore ha voluto creare dei “punti di contatto” fra le due tipologie di personale lo ha fatto espressamente con apposita disciplina. 

Si pensi all’art. 1, co. 898, l. n. 197/2022, il quale consente all’ente locale di acquisire le prestazioni di un dipendente di società partecipata mediante distacco o comando entro il 31.12.2026, al fine di potenziare il lavoro relativo ai progetti PNRR. Da tale norma si evince che ove il legislatore ha voluto prevedere forme di collaborazione fra dipendenti dell’amministrazione controllante e dipendenti della propria società lo ha fatto espressamente, attraverso l’utilizzo degli istituti del comando o del distacco, a comprovare che si tratta di personale distinto afferente a soggetti giuridici distinti.

Nel medesimo senso milita la giurisprudenza della Corte di cassazione, la quale ha chiarito che il controllo analogo non è un controllo assoluto come su un pubblico ufficio, bensì un controllo esercitato da un soggetto esterno e rimasto distinto, a ben guardare, da quello controllato. È un controllo che riguarda le decisioni fondamentali del soggetto così controllato e deve incidere sulla complessiva governance delle attività della società in house, ma non è sovrapponibile a quello gerarchicamente esercitato dall’ente pubblico su una sua articolazione interna, poiché altrimenti verrebbe meno l’esistenza anche codicistica di tale tipo di società (Cass. civ., Sez. Un., n. 20632/2022).

E, d’altro canto, il personale della società in house è personale privato; viene assunto con selezione, che, seppure improntata ai principi di trasparenza, pubblicità e imparzialità, non corrisponde al concorso pubblico mediante il quale sono assunti i dipendenti pubblici, in qualità di personale pubblico. Inoltre, ai dipendenti della società in housesono applicati i CCNL privati del settore nel cui ambito opera la società medesima. Infatti, più volte la Corte costituzionale ha dichiarato illegittime norme regionali che prevedevano il passaggio automatico (c.d. “internalizzazione”) del personale della società in house negli enti pubblici per assenza del presupposto costituzionale del concorso (Corte cost., n. 7/2015).

Tali conclusioni, tuttavia, non contraddicono e non fanno venir meno la possibilità del riconoscimento degli incentivi, da parte della stessa società in house, al proprio personale che svolga le funzioni tecniche incentivabili nell’ambito di un affidamento a terzi presso la società medesima, la quale, quindi, assumerebbe il ruolo di “stazione appaltante” ai sensi dell’art. 45 del d.lgs. n. 36/2023; in questo caso acquista rilievo la diretta applicabilità alle stesse società in house (anche) della disciplina in tema di incentivi per funzioni tecniche disciplinata dal d.lgs. n. 36/2023.