Corte dei conti, Sez. contr. Liguria, 14 maggio 2026, n. 64 (est. Guerrini e Polverino)

Ricognizione

Viene chiesto alla Corte di chiarire, in sede consultiva, se, nel caso che una società affidataria in house della realizzazione e della gestione di un porto turistico proceda, in applicazione dell’art. 45 bis Cod. nav. e conformemente agli indirizzi impartiti dal Comune socio controllante, ad affidare ad altri soggetti la parte preponderante delle suddette attività, vengano sol per questo meno le condizioni per poter configurare il rapporto intercorrente tra il Comune e la società stessi alla stregua del modello in house così come definito dalla normativa vigente.

In via preliminare va chiarito che, nel nostro ordinamento, non esiste un precetto che imponga all’affidatario in housedi eseguire interamente in proprio la prestazione affidata. Nella materia dei contratti pubblici da tempo si è piuttosto affermata la diversa regola che obbliga gli organismi di diritto pubblico (categoria nella quale rientra una società che svolge in house providing) a rispettare, per i propri affidamenti “a valle”, i principi e le norme dell’evidenza pubblica (Tar Salerno, n. 742/2026).

Siffatto principio ha trovato recepimento nell’art. 16, co. 7, TUSP che, nel sottoporre espressamente dette società alla disciplina del Codice dei contratti pubblici per l’acquisto di lavori, beni e servizi, non pone soglie quantitative alle prestazioni acquisibili secondo il sistema normativo richiamato.

Peraltro, l’art. 10, d.l. n. 77/2021, disposizione introdotta ai fini della valorizzazione degli investimenti pubblici previsti dal PNRR, prevede che le PP.AA. possono avvalersi di società in house qualificate in base alla normativa vigente per lo svolgimento di attività di supporto tecnico-operativo comprensive delle fasi di definizione, attuazione, monitoraggio e valutazione degli interventi. Al co. 6 della disposizione è stabilito che, per l’espletamento delle suddette attività di supporto, le società in argomento possono provvedere, oltre che con risorse interne, anche mediante il ricorso a competenze di persone fisiche o giuridiche acquisite sul mercato nel rispetto delle regole dell’evidenza pubblica, in tal modo legittimando ulteriormente tale fenomeno giuridico. Anzi, in questo caso, il legislatore presuppone un modello in cui il ricorso al mercato si configura come modalità ordinaria di esecuzione dell’affidamento diretto a società in house.

Tuttavia, il problema della compatibilità di tale modello di affidamento con l’in house providing si pone sul piano della permanenza delle condizioni sostanziali che, normativamente, giustificano l’affidamento diretto.

Con riferimento al divieto di ingresso di soggetti privati nella compagine sociale, occorre che non venga prevista una modifica in tal senso dell’assetto della proprietà della società.

Parimenti, il ricorso al mercato da parte della società in house di per sé non sembra tradursi nello svolgimento da parte della società di attività a favore di soggetti diversi dall’ente pubblico affidante e non compromette, quindi, il requisito del controllo funzionale.

Una maggiore riflessione deve essere invece riservata al tema con riferimento al profilo del controllo analogo.

Tale situazione ricorre se l’ente pubblico partecipante mantiene il potere di influire in maniera determinante e vincolante nella definizione delle linee strategiche e delle principali decisioni anche operative della società in house. Un potere di controllo, ex ante, contestuale ed ex post, sia sulla struttura e sugli organi societari (in primis mediante il potere di nomina e di revoca degli amministratori), sia sulle modalità di svolgimento delle attività affidate.

In tale prospettiva, il ricorso da parte di una società al sub-affidamento a terzi di una porzione anche rilevante delle attività ricevute in gestione può in generale non risultare incompatibile con il modello in house, purché non determini uno svuotamento sostanziale dei poteri in cui si sostanzia la posizione di “controllo analogo” e nemmeno comporti una trasformazione della società in un mero centro di imputazione formale, privo di un effettivo potere di direzione, coordinamento e responsabilità sull’attività affidata.

Sotto tale profilo, può assumere rilievo la circostanza che l’ipotesi di un siffatto sub-affidamento discenda da un preciso indirizzo espresso dall’ente socio sulla base di una valutazione effettuata dai propri organi e che sia comunque previsto che la società continui comunque a svolgere direttamente una quota significativa e qualificante delle attività oggetto dell’affidamento.

Tali elementi possono costituire un indice sintomatico significativo della permanenza del requisito del controllo analogo.

Perché possa ritenersi conservato tale requisito occorre tuttavia un ulteriore fattore: la società in house deve mantenere la regia complessiva delle attività ad essa affidate, ivi comprese, appunto, quelle oggetto di sub-ingresso di terzi, e deve restare l’unico soggetto responsabile nei confronti dell’ente pubblico socio della loro attuazione; diversamente verrebbero vanificati i poteri dell’Ente socio di indirizzo, vigilanza e verifica sugli interventi affidati alla società in house.

Nel caso di specie, l’ipotizzato affidamento a terzi di specifiche attività non determinerebbe, sul piano giuridico, una traslazione della titolarità della concessione, ma configura un modulo organizzativo che si colloca all’interno del rapporto concessorio medesimo, restando ferma la responsabilità complessiva della società in house concessionaria.

Inoltre, la decisione di procedere al sub-affidamento deve essere adeguatamente motivata in relazione ai vantaggi per la collettività e alla congruità economica, nonché alla salvaguardia degli equilibri economico-finanziari della società in house.

Del resto, la scelta di una pubblica amministrazione di ricorrere al modello dell’in house providing deve essere sorretta da un robusto apparato provvedimentale, documentale e motivazionale che dia conto di vari profili valutativi (cfr. artt. 7, co. 2, d.lgs. n. 36/2023, 14, co. 2 e 3 e 17, co. 2 e 4, d.lgs. n. 201/2022; art. 17, co. 3, TUSP).

Tale esigenza trova oggi espressione anche nell’art. 17, co. 5, d.lgs. n. 201/2022, secondo cui, nel provvedimento annuale di razionalizzazione delle partecipazioni societarie detenute, di cui all’art. 20 TUSP, deve darsi evidenza delle ragioni che, sul piano economico e della qualità dei servizi, giustificano il mantenimento dell’affidamento del servizio a società in house, anche in relazione ai risultati conseguiti nella gestione.