Corte di Cassazione, SS.UU., sent. 28 aprile 2024, n. 11513.

• Massima

“La nullità del contratto concluso dalla pubblica amministrazione senza l’osservanza del requisito della forma scritta ad substantiam non preclude l’esercizio della domanda di arricchimento ingiustificato, cui osta solo la nullità per illiceità di un elemento essenziale di cui all’art. 1418, comma secondo, c.c., per contrasto con l’ordine pubblico o in caso di frode alla legge. L’azione può essere esercitata – alle medesime condizioni – anche dalla P.A. che abbia subito un depauperamento patrimoniale dall’esecuzione del contratto nullo. In caso di nullità del contratto, la domanda ex art. 2041 c.c. ha carattere sussidiario rispetto all’azione di ripetizione dell’indebito disciplinata dall’art. 2033 c.c. ed è proponibile se quest’ultima è preclusa in virtù dei limiti che ne condizionano l’esperimento, ossia in caso di carenza ab origine dei presupposti fondanti la relativa domanda”.

• Vicenda processuale

La sentenza in commento rappresenta un intervento nomofilattico di notevole importanza, volto a dirimere complesse questioni giuridiche relative ai rimedi restitutori esperibili in caso di nullità dei contratti stipulati dalla Pubblica Amministrazione. La pronuncia si inserisce nel solco di un percorso giurisprudenziale teso a bilanciare le esigenze di legalità e trasparenza dell’azione amministrativa con il principio generale del divieto di ingiustificato arricchimento.

La vicenda processuale origina dall’opposizione promossa dal titolare di un’impresa avverso un’ingiunzione di pagamento emessa da un Comune per canoni di fornitura idrica non corrisposti. Il Comune, prevedendo la possibile declaratoria di nullità del rapporto contrattuale, aveva agito in via subordinata con l’azione di ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c. La Corte d’Appello, accertata la nullità del contratto di utenza per difetto della forma scritta richiesta ad substantiam dagli artt. 16 e 17 del R.D. n. 2440/1923, aveva accolto la domanda subordinata del Comune, condannando l’impresa al pagamento di un indennizzo.

Investita del ricorso, la Terza Sezione Civile ha ritenuto opportuno rimettere la causa alle Sezioni Unite, evidenziando la necessità di chiarire la portata del principio di sussidiarietà dell’azione di arricchimento (art. 2042 c.c.) alla luce di una precedente e fondamentale pronuncia delle stesse Sezioni Unite (n. 33954/2023). L’ordinanza interlocutoria ha quindi formulato tre quesiti specifici:

1. Se la nullità del contratto della P.A. per difetto di forma scritta, pur derivando dalla violazione di norme imperative poste a presidio di interessi pubblici, rientri tra le cause di nullità che precludono l’ammissibilità della domanda ex art. 2041 c.c..
2. Se l’ammissibilità dell’azione possa essere valutata in modo differente nel caso in cui il soggetto impoverito sia la stessa Pubblica Amministrazione anziché la controparte privata.
3. Quale sia il rapporto tra l’azione di arricchimento e l’azione di ripetizione di indebito oggettivo (art. 2033 c.c.) quando le prestazioni eseguite in base al contratto nullo siano prestazioni di dare.

• Il giudizio di legittimità

Le Sezioni Unite affrontano i quesiti con un’analisi approfondita, confermando e precisando i principi già espressi nella sentenza n. 33954/2023.

1. La Distinzione tra Nullità “Ordinativa” e Nullità per “Illiceità”

Il fulcro della decisione risiede nella distinzione tra le diverse tipologie di nullità e le loro conseguenze sull’ammissibilità dell’azione di arricchimento. La Corte chiarisce che non ogni violazione di norma imperativa che comporta la nullità del contratto è ostativa all’azione ex art. 2041 c.c. L’improponibilità dell’azione, infatti, si giustifica solo in presenza di un vizio di particolare gravità, che l’ordinamento sanziona con un disvalore accentuato. 

La sentenza distingue nettamente:

• Nullità per Illiceità: Questa categoria comprende le nullità derivanti dall’illiceità della causa, dell’oggetto, dei motivi comuni (art. 1418, co. 2, c.c.) o in caso di negozio in frode alla legge. Tali nullità, ledendo interessi e valori fondamentali dell’ordinamento o principi di ordine pubblico, connotano il negozio con un “particolare disvalore” che giustifica una reazione severa dell’ordinamento, consistente anche nell’improponibilità dell’azione di arricchimento.
• Nullità Strutturale per Difetto di Forma: La violazione delle norme di contabilità pubblica che impongono la forma scritta per i contratti della P.A. (artt. 16 e 17 R.D. 2440/1923) dà luogo a una nullità che, sebbene derivi da norme imperative, ha carattere “ordinativo” o “prescrittivo”. Essa attiene alla struttura del negozio e non all’illiceità dei suoi elementi essenziali. Le Sezioni Unite affermano che questa tipologia di nullità non impedisce l’esercizio dell’azione di arricchimento, poiché le esigenze di interesse pubblico (trasparenza, buon andamento, controllo della spesa) devono essere contemperate con il principio generale che vieta gli spostamenti patrimoniali ingiustificati.

L’improponibilità dell’azione di arricchimento si ricollega, difatti, non alla contrarietà del contratto ad una norma imperativa ai sensi dell’art. 1418, comma primo, c.c., né alle nullità strutturali di carattere ordinativo o prescrittivo di cui all’art. 1418, comma secondo, c.c. derivanti dall’assenza di un elemento essenziale e, quindi, dalla violazione di norme imperative che impongono il rispetto di un onere (quale, appunto, la forma scritta), ma solo alle particolari nullità (strutturali) regolate ugualmente dall’art. 1418, comma secondo, c.c. ma che derivano dall’illiceità di un elemento essenziale (causa, oggetto, o motivi) o in caso di negozio in frode alla legge.

• La Posizione della Pubblica Amministrazione come Soggetto “Impoverito”

Sul secondo quesito, la Corte adotta una posizione di piena parità di trattamento, rigettando l’idea di un regime differenziato. Viene stabilito che la disciplina dell’arricchimento ingiustificato si applica in modo uniforme, a prescindere dalla natura pubblica o privata delle parti. 

Pertanto, anche la P.A. che ha subito un depauperamento a causa dell’esecuzione di un contratto nullo può legittimamente esperire l’azione ex art. 2041 c.c. per reintegrare il proprio patrimonio. La Corte osserva, anzi, che negare tale rimedio finirebbe per ledere, anziché proteggere, gli stessi interessi pubblici alla stabilità finanziaria e al corretto impiego delle risorse che l’onere di forma mira a tutelare.

• Il Principio di Sussidiarietà e il Rapporto con la Ripetizione dell’Indebito (art. 2033 c.c.)

La sentenza offre un chiarimento decisivo sul carattere sussidiario dell’azione di arricchimento (art. 2042 c.c.) in rapporto all’azione di ripetizione dell’indebito (art. 2033 c.c.). 

Viene ribadito che, in caso di nullità contrattuale, il rimedio primario per la restituzione delle prestazioni è l’azione di ripetizione dell’indebito. L’azione di arricchimento è proponibile solo quando l’azione principale sia preclusa non per negligenza dell’attore (es. prescrizione, decadenza, carenza di prova), ma per una “carenza ab origine dei presupposti fondanti la relativa domanda”. Nel caso di specie, la prestazione eseguita dal Comune consisteva nella fornitura di acqua, un bene fungibile che è stato consumato. La Corte evidenzia che l’impossibilità di una restituzione in naturadella prestazione ricevuta costituisce un limite intrinseco all’applicabilità dell’azione di ripetizione ex art. 2033 c.c., la quale è “orientato alla cosa, ossia diretto al recupero delle prestazioni eseguite”. Questa impossibilità originaria di esperire il rimedio principale rende, di conseguenza, ammissibile il ricorso al rimedio sussidiario dell’ingiustificato arricchimento, che è l’unico strumento idoneo a eliminare lo squilibrio patrimoniale.

• La Cassazione con Rinvio: La Corretta Quantificazione dell’Indennizzo

Infine, le Sezioni Unite accolgono il primo motivo di ricorso, censurando la decisione della Corte d’Appello sulla quantificazione dell’indennizzo. Il giudice di merito aveva liquidato una somma pari all’esatto corrispettivo contrattuale, basandosi sulle tariffe comunali. La Suprema Corte ribadisce il principio consolidato secondo cui l’indennizzo ex art. 2041 c.c. non può coincidere con il corrispettivo pattuito, in quanto non deve includere la componente del profitto d’impresa (lucro cessante).

L’indennizzo ex art. 2041 c.c. va – invece – liquidato nei limiti della minor somma tra l’arricchimento e l’entità della perdita patrimoniale dell’impoverito e non può corrispondere all’intero corrispettivo come se il contratto fosse valido.

La Corte analizza la composizione della tariffa applicata, rilevando che, all’epoca dei fatti, essa includeva la “remunerazione del capitale investito”, una voce riconducibile al profitto d’impresa e quindi non recuperabile tramite l’azione di arricchimento. Per questa ragione, la sentenza viene cassata con rinvio, affinché il giudice di merito proceda a una nuova e corretta quantificazione dell’indennizzo, depurandolo delle componenti di mancato guadagno.

• Principi di Diritto Desumibili dalla Sentenza

Dalla pronuncia in commento si possono estrapolare i seguenti principi di diritto:

1. Distinzione tra Tipi di Nullità: Ai fini dell’ammissibilità dell’azione ex art. 2041 c.c., occorre distinguere tra la nullità per violazione di norme imperative di carattere “ordinativo” (come quelle sulla forma scritta dei contratti della P.A.), che non preclude l’azione, e la nullità per “illiceità” di un elemento essenziale del contratto (causa, oggetto, motivi) o per frode alla legge, che invece la rende improponibile.
2. Parità di Tutela per la P.A.: L’azione di ingiustificato arricchimento è esperibile anche dalla Pubblica Amministrazione quando, a seguito dell’esecuzione di un contratto nullo, essa abbia subito un depauperamento patrimoniale. La disciplina codicistica si applica in modo generale, senza regimi differenziati basati sulla natura pubblica di una delle parti.
3. Sussidiarietà in Concreto: L’azione di arricchimento è sussidiaria rispetto all’azione di ripetizione dell’indebito. Essa è proponibile non solo quando l’azione principale è stata respinta, ma anche quando essa è inapplicabile ab origine per una carenza strutturale dei suoi presupposti, come nel caso di impossibilità di restituzione in naturadi una prestazione di dare (beni consumati) o di fare.
4. Criteri di Liquidazione dell’Indennizzo: L’indennizzo per ingiustificato arricchimento deve essere liquidato nella minor somma tra la diminuzione patrimoniale subita dall’impoverito e l’incremento patrimoniale conseguito dall’arricchito. Tale indennizzo non può coincidere con il corrispettivo contrattuale, dovendo essere escluso qualsiasi elemento riconducibile al mancato guadagno (lucro cessante) o al profitto d’impresa.