Nota a Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Sez. Terza, sent. 03 agosto 2026 n. 00956 – Pres. V. Blanda – Est. L. Mennoia
Massima
L’utilizzo di strumenti di intelligenza artificiale generativa nella fase di elaborazione materiale di un provvedimento amministrativo non incide, di per sé, sulla validità dell’atto, né può tradursi in un vizio di difetto assoluto di motivazione, quando la motivazione finale esprima un percorso logico-giuridico autonomo, riferibile all’organo titolare del potere e da questo assunto e sottoscritto.
Il principio di human in the loop, quale espressione della riserva di umanità ricavabile dall’art. 97 Cost., non impone di sindacare le modalità con cui l’amministrazione, nella fase preparatoria, si sia avvalsa di strumenti di supporto, ma esige che il discorso giustificativo finale, quale risulta dal provvedimento, sia un discorso giuridico autonomo, riferibile al suo autore e non alienato.
La fattispecie
La pronuncia in commento trae origine dall’impugnazione di un provvedimento del Comune di Polignano a Mare, con cui è stato disposto, in autotutela, l’annullamento integrale di tutti i titoli edilizi rilasciati al ricorrente, sul presupposto di una falsa rappresentazione dello stato dei luoghi.
Il ricorrente deduceva, tra gli altri motivi, il difetto assoluto di motivazione e la violazione dei principi di trasparenza e imparzialità, lamentando che la motivazione del provvedimento fosse stata elaborata mediante un utilizzo distorto di sistemi di intelligenza artificiale.
A sostegno della censura veniva evidenziata la presenza, nell’atto amministrativo, di riferimenti giurisprudenziali inesistenti o inconferenti, ritenuti sintomatici dell’impiego di strumenti di intelligenza artificiale generativa. Nel corso del giudizio, l’Amministrazione adottava un ulteriore provvedimento di annullamento in autotutela, all’esito di un’attività istruttoria integrativa, successivamente impugnato dal ricorrente con motivi aggiunti.
Il T.A.R., dopo avere dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse, esaminava la censura relativa all’utilizzo dell’intelligenza artificiale nella formazione della motivazione del primo provvedimento, in quanto riproposta e sviluppata nell’ambito dei motivi aggiunti. Il motivo veniva ritenuto infondato.
Secondo il giudice, infatti, l’eventuale utilizzo di strumenti di intelligenza artificiale generativa nella fase di elaborazione materiale del provvedimento amministrativo non incide, di per sé, sulla validità dell’atto, purché la motivazione finale esprima un percorso logico-giuridico autonomo, riferibile all’organo titolare del potere e da questo assunto e sottoscritto.
Le questioni giuridiche affrontate
La decisione affronta una questione di particolare attualità, relativa ai limiti entro i quali l’Amministrazione può avvalersi di sistemi di intelligenza artificiale generativa nella formazione dei propri provvedimenti.
Il problema nasce dalla necessità di conciliare le potenzialità offerte dagli strumenti algoritmici, utili a garantire l’efficienza dell’attività amministrativa, con i principi che governano l’esercizio della stessa e, segnatamente, con quello di pubblicità e trasparenza, che mira a garantire la comprensibilità della decisione informatica in tutti i suoi aspetti. In tal senso, il principio di trasparenza assume una dimensione rafforzata proprio in virtù dell’impiego della procedura algoritmica.
L’impiego dell’intelligenza artificiale non pone soltanto un problema di natura tecnica, ma investe direttamente il tema della responsabilità della decisione amministrativa.
Il concetto di algoritmo può essere definito come una procedura che conduce alla soluzione di un problema attraverso un percorso formalizzato che si risolve in una sequenza di passaggi precostituiti.
È necessario distinguere il ricorso agli algoritmi nell’ambito del procedimento amministrativo dalla più recente utilizzazione di sistemi di intelligenza artificiale generativa quali strumenti di supporto all’attività del funzionario.
L’impiego di strumenti algoritmici può, infatti, interessare diverse fasi del procedimento amministrativo, quale quella di avvio, quella istruttoria, quella decisoria e finanche la fase integrativa dell’efficacia di un provvedimento.
L’utilizzo sempre più frequente di tali strumenti informatici ha imposto l’individuazione di una loro base legale. Sul punto, un primo orientamento ricostruiva il fondamento dell’algoritmo nell’art. 3-bis della l. n. 241/1990 e nell’art. 12 del Codice dell’Amministrazione Digitale (d.lgs. n. 82/2005), qualificando l’adozione dello strumento informatico come una mera scelta organizzativa orientata ai principi di efficienza, imparzialità e celerità ex art. 97 Cost.
In un’ottica più garantista e conformata al diritto europeo (art. 22 Reg. UE 2016/679 – GDPR e Reg. UE 1689/2024 – AI Act), la giurisprudenza più recente ha precisato che la gestione automatizzata richiede un’espressa previsione di legge statale, corredata da adeguate garanzie per il privato (c.d. legalità algoritmica). Tale impostazione ha trovato un significativo riscontro nella disciplina successiva, dapprima nell’art. 30 del d.lgs. n. 36/2023, con specifico riferimento alla contrattualistica pubblica, e più recentemente nell’art. 14 della l. n. 132/2025.
Quanto maggiore è l’incidenza dell’algoritmo sulla determinazione amministrativa, tanto più pregnanti risultano le esigenze di conoscibilità, trasparenza e controllabilità del procedimento decisionale. La giurisprudenza amministrativa ha, infatti, progressivamente valorizzato il diritto del privato a conoscere il funzionamento dell’algoritmo impiegato, i dati utilizzati e i criteri attraverso i quali il sistema perviene al risultato, al fine di rendere effettivo il controllo sulla legittimità dell’azione amministrativa.
In tale prospettiva, il Consiglio di Stato ha perimetrato le coordinate fondamentali, richiedendo anzitutto la piena conoscibilità e comprensibilità del software e del relativo codice sorgente, oggetto di accesso secondo la disciplina dell’art. 22 della L. n. 241/1990.
Inoltre, si impone all’amministrazione che faccia uso dell’algoritmo informatico per l’emanazione del provvedimento finale l’adozione di una motivazione rafforzata che espliciti in modo chiaro, comprensibile e decodificabile – sia per il cittadino che per il giudice amministrativo ai fini del sindacato di legittimità – la procedura logica seguita dall’algoritmo e i criteri applicati.
La giurisprudenza precisa, altresì, che l’automazione non può mai azzerare il principio di responsabilità amministrativa, risultando sempre necessaria l’individuazione di un funzionario umano responsabile del procedimento e della decisione, il quale ha il dovere di verificare la correttezza dell’operato del software, di interloquire con il privato e deve poter convalidare o disattendere l’output della macchina.
È proprio a questo riguardo che assume rilievo il principio del cd. human in the loop, richiamato dalla pronuncia quale espressione della c.d. riserva di umanità.
Tale principio si coordina con quello di non esclusività della decisione algoritmica, che attribuisce al destinatario degli effetti giuridici di una decisione automatizzata il diritto a che tale decisione non sia basata unicamente sul processo informatico, in quanto viene lasciato al funzionario responsabile il compito di controllare, e quindi validare o, al contrario, smentire la decisione automatica.
In tal modo, rimane concretamente individuabile un responsabile del procedimento, con il quale il privato può interfacciarsi in riferimento ai contenuti dello stesso, e si garantisce il rispetto dei principi di partecipazione, responsabilità e, in senso più ampio, di buona amministrazione (art. 41 Carta di Nizza).
Cionondimeno, il suddetto principio non deve essere inteso nel senso di escludere ogni forma di automazione dell’attività amministrativa, ma impone che l’intervento umano conservi un ruolo effettivo nel processo decisionale. L’intelligenza artificiale può, pertanto, svolgere una funzione servente e preparatoria, non potendo sostituire l’organo titolare del potere nella valutazione degli elementi rilevanti e nell’adozione della determinazione finale.
La centralità del fattore umano trova oggi un espresso riconoscimento nella disciplina generale dell’intelligenza artificiale. La legge n. 132 del 2025, infatti, valorizza una concezione antropocentrica dell’impiego dell’IA e, con specifico riferimento all’attività amministrativa, qualifica l’intelligenza artificiale quale strumento di supporto all’attività umana, finalizzato anche all’incremento dell’efficienza e alla riduzione dei tempi procedimentali, preservando tuttavia il potere decisionale della persona.
La disciplina conferma, dunque, la prospettiva accolta dalla pronuncia: l’utilizzo dell’I.A. non determina una modificazione del centro di imputazione del potere amministrativo, che resta individuato nell’organo umano competente. Il funzionario non può, pertanto, limitarsi a recepire acriticamente l’output prodotto dal sistema, ma deve procedere ad una verifica del suo contenuto, correggendolo ove necessario e assumendosene la responsabilità mediante l’adozione e la sottoscrizione del provvedimento.
Tale conclusione assume particolare rilievo in presenza dei c.d. errori o “allucinazioni” dell’intelligenza artificiale, ossia di risultati inesatti o privi di corrispondenza nella realtà. L’eventuale errore dell’algoritmo non può essere invocato dall’Amministrazione quale causa di esonero dalla responsabilità: una volta recepito nell’atto senza adeguata verifica, esso diviene imputabile all’organo che lo ha fatto proprio.
È proprio tale principio a trovare applicazione nel caso concreto: il ricorrente lamentava la presenza nel provvedimento di riferimenti giurisprudenziali inesistenti o inconferenti, ritenendoli riconducibili all’utilizzo dell’intelligenza artificiale. Il Tribunale ha tuttavia precisato che, anche ove tale origine fosse stata dimostrata, l’errore non sarebbe stato sufficiente a determinare il difetto assoluto di motivazione dell’intero provvedimento. La verifica deve, infatti, riguardare la tenuta complessiva della motivazione.
Nel caso di specie, il nucleo essenziale della motivazione era costituito dall’accertamento relativo alla rappresentazione dello stato dei luoghi e alla consistenza dell’immobile, autonomo rispetto ai richiami giurisprudenziali contestati e sufficientemente specifico da consentire la comprensione e la verificabilità della decisione.
Ne deriva che l’eventuale erroneità di un elemento di supporto della motivazione non determina necessariamente l’illegittimità dell’atto, dovendosi verificare se, eliminato l’elemento erroneo, residui comunque un autonomo percorso logico-giuridico idoneo a giustificare la decisione.
La pronuncia consente così di individuare una precisa linea di demarcazione tra ausilio algoritmico e sostituzione dell’uomo con la macchina: nel primo caso, l’utilizzo dell’I.A. è compatibile con l’esercizio del potere amministrativo, purché il decisore umano conservi il controllo effettivo sulla decisione; nel secondo, verrebbe meno l’autonomia del percorso decisionale dell’Amministrazione e, con essa, l’imputabilità della determinazione all’organo titolare del potere.
Conclusioni
Il Tribunale ha ritenuto infondato il motivo relativo all’utilizzo di sistemi di intelligenza artificiale nella formazione della motivazione del provvedimento amministrativo, affermando che l’eventuale ausilio dell’I.A. nella fase di elaborazione materiale dell’atto non ne determina, di per sé, l’illegittimità, purché la motivazione finale esprima un autonomo percorso logico-giuridico riferibile all’organo titolare del potere.
La pronuncia individua, pertanto, nel principio del cd. human in the loop, ricondotto all’art. 97 Cost., il limite all’impiego dell’intelligenza artificiale nell’attività amministrativa: l’algoritmo può svolgere una funzione servente e preparatoria, ma la decisione finale deve essere verificata, assunta e sottoscritta dall’organo umano competente, cui resta integralmente imputabile la relativa responsabilità.
