Cassazione civile, Sez. Un., 28 aprile 2026, n. 11513 (est. Fortunato)
Massima:
La nullità del contratto concluso dalla pubblica amministrazione senza l’osservanza del requisito della forma scritta ad substantiam non preclude l’esercizio della domanda di arricchimento ingiustificato, cui osta solo la nullità per illiceità di un elemento essenziale di cui all’art. 1418, comma secondo, c.c., per contrasto con l’ordine pubblico o in caso di frode alla legge.
L’azione può essere esercitata – alle medesime condizioni – anche dalla P.A. che abbia subito un depauperamento patrimoniale dall’esecuzione del contratto nullo.
In caso di nullità del contratto, la domanda ex art. 2041 c.c. ha carattere sussidiario rispetto all’azione di ripetizione dell’indebito disciplinata dall’art. 2033 c.c. ed è proponibile se quest’ultima è preclusa in virtù dei limiti che ne condizionano l’esperimento, ossia in caso di carenza ab origine dei presupposti fondanti la relativa domanda.
Ricognizione:
1. Quesiti
1) Se, in riferimento al principio affermato da Cass., SU, n. 33954/2023, avuto riguardo alla residualità dell’azione di arricchimento senza causa ex art. 2042 c.c., l’ipotesi di nullità del contratto della P.A. per difetto di forma scritta rientri o meno nelle cause di nullità per violazione di norme imperative o per contrarietà all’ordine pubblico, ostative all’ammissibilità della domanda ex art. 2041 c.c.;
2) se il giudizio sull’ammissibilità dell’azione possa essere declinato diversamente, in caso di declaratoria di nullità del contratto per difetto di forma scritta, qualora, come nella specie, il soggetto “impoverito” sia la stessa P.A. e non la sua controparte privata;
3) se, ove al quesito di cui sub 1) si risponda nel senso dell’ammissibilità dell’azione, ha rilievo la circostanza che il contratto dichiarato nullo abbia ad oggetto prestazioni di dare, stante quanto previsto – quale possibile azione alternativa, offerta dall’ordinamento già sul piano astratto – dagli artt. 2033 ss. c.c. in tema di ripetizione d’indebito oggettivo.
(per approfondimenti, cfr. agg. giur. 10.2.2025).
2. Sussidiarietà dell’azione ex art. 2041 c.c. e proponibilità in ipotesi di nullità del contratto
L’eterogeneità delle ipotesi in cui può determinarsi un arricchimento ingiustificato impedisce l’enucleazione di una nozione generale di giusta causa, che appare suscettibile esclusivamente di una tipizzazione casistica affidata all’interprete. Infatti, l’art. 2041 c.c. costituisce una norma di chiusura del sistema, destinata ad operare in assenza di una diversa reazione ordinamentale agli spostamenti patrimoniali ingiustificati, in virtù della clausola di sussidiarietà prevista dall’art. 2042 c.c.
Tale norma è diretta a garantire la certezza dei rapporti giuridici e ad evitare l’elusione dei limiti posti all’esercizio delle azioni principali o duplicazioni di tutela. Dunque, l’azione di cui all’art. 2041 c.c. non può operare come strumento surrettizio per aggirare una disposizione che protegge interessi e valori fondamentali dell’ordinamento o principi di ordine pubblico (Cass. civ., n. 6537/1984).
La sentenza n. 33954/2023 della Cassazione esclude l’accesso all’azione di arricchimento senza causa laddove il contratto difetti ab origine perché affetto da nullità per violazione di norma imperativa (o di ordine pubblico).
Le Sezioni Unite osservano che il tratto unificante delle diverse ipotesi disciplinate dall’art. 1418 c.c. resta la lesione di un interesse sovra-individuale, ossia l’interesse a che l’esercizio dell’autonomia privata sia corretto, ordinato e ragionevole.
Ancor più grave è il giudizio espresso dall’ordinamento nei confronti del contratto illecito. Tanto si ricava dall’art. 1972, co. 1, c.c., secondo cui è nulla la transazione relativa a un contratto illecito, mentre la transazione relativa ad un titolo nullo è solo annullabile (cfr. anche art. 2126 c.c.).
L’illiceità del contratto comporta – allora – l’improponibilità della domanda di arricchimento ingiustificato ad opera della parte impoverita che abbia eseguito una prestazione non ripetibile perché contraria al buon costume, (art. 2035 c.c.), o con un interesse o un principio fondamentale dell’ordinamento.
Ad avviso di una parte della giurisprudenza, nei contratti con la P.A. le norme che contemplano l’onere di forma a pena di nullità, oltre ad avere natura imperativa, svolgono un ruolo ben più incisivo che nei rapporti tra privati, poiché sono poste a garanzia di interessi e valori costituzionalmente protetti (trasparenza, buon andamento, corretto impiego delle risorse pubbliche, effettività del controlli sull’azione amministrativa), e conferiscono al contratto privo di forma un particolare disvalore che parrebbe di ostacolo al ricorso all’art. 2041 c.c.
Tale assunto non può essere condiviso. Infatti, le preoccupazioni espresse dall’ordinanza interlocutoria riguardo al rischio che, attraverso l’azione di arricchimento, vengano eluse le esigenze di buon andamento o il sistema dei controlli avevano condotto questa Corte ad elaborare un regime speciale dell’azione ex art. 2041 c.c. e a richiedere, per l’accoglimento della domanda, il riconoscimento dell’utilità da parte della PA, tesi il cui definitivo superamento ad opera della pronuncia n. 10798/2015, ha avuto come naturale esito la riconduzione dell’azione nell’alveo della disciplina codicistica generale.
Il rimedio contemplato dall’art. 2041 c.c. presenta una chiara connotazione oggettiva: la tutela restitutoria postula il solo fatto dell’arricchimento ingiustificato con pregiudizio altrui e ha il solo scopo di porre rimedio ad un profitto realizzato con modalità ingiuste. Le ragioni di interesse pubblico a fondamento dell’onere di forma vanno, perciò, contemperate con il divieto di spostamenti patrimoniali ingiustificati anche ove il soggetto beneficiario sia una P.A.
Dunque, alla luce dei principi costituzionali in tema di diritto di difesa e di azione,
deve garantirsi un rimedio contro l’indebito spostamento di ricchezza, salvaguardando la valenza dell’art. 2041 c.c. quale norma di chiusura del sistema.
Il diritto di azione può essere – perciò – coniugato con l’esigenza, altrettanto fondamentale, del buon andamento dell’attività amministrativa, affidando alla PA l’onere di eccepire e provare il rifiuto dell’arricchimento (e delle prestazioni) o l’impossibilità del rifiuto per la sua inconsapevolezza.
Di ciò si trae conferma dall’art. 191 TUEL, secondo cui l’assenza dell’impegno contabile impedisce la costituzione del rapporto contrattuale con l’ente locale, che non è tenuto al versamento del corrispettivo delle prestazioni ricevute e non può essere destinatario dell’azione di arricchimento ingiustificato per carenza del requisito di sussidiarietà, poiché il privato può avvalersi dell’azione di pagamento verso il funzionario che abbia autorizzato la fornitura, con cui intercorre un rapporto contrattuale diretto.
Anche in tal caso l’amministrazione non è però esonerata dall’obbligo di indennizzare il funzionario che abbia soddisfatto le ragioni di credito scaturite dall’esecuzione della fornitura, a riprova del fatto che la violazione delle norme in tema di contabilità e del bilancio, ugualmente preposte a garantire il buon andamento dell’azione amministrativa e il corretto impiego delle risorse, non rende intangibile il patrimonio dell’ente pubblico incrementato senza giusta causa (Corte cost., n. 446/1997).
Un reale aggiramento delle norme pubblicistiche potrebbe realizzarsi qualora l’azione di arricchimento cagionasse un risultato analogo a quello del contratto valido ma l’indennizzo non ricomprende tutti i benefici che il privato potrebbe ottenere sulla base di un contratto regolarmente stipulato, bensì solo una somma corrispondente alla diminuzione patrimoniale subìta e con il limite dell’altrui arricchimento.
Quindi, la proponibilità dell’azione non integra un aggiramento delle regole di contabilità pubblica.
Peraltro, l’azione di arricchimento soggiace alla disciplina codicistica generale anche quando è proposta dall’Amministrazione pubblica, pregiudicata dall’esecuzione del contratto nullo.
3. Rapporti con azione ex art. 2033 c.c.
È principio fermo in giurisprudenza quello per cui, qualora venga acclarata la mancanza di una causa adquirendi,tanto nel caso di nullità, annullamento, risoluzione o rescissione di un contratto, quanto in presenza di qualsiasi altra causa che faccia venir meno il vincolo originariamente esistente, l’azione accordata dalla legge per ottenere la restituzione di quanto prestato in esecuzione del contratto è quella di ripetizione di indebito oggettivo (art. 2033 c.c.).
La collocazione dell’art. 2041 c.c. dopo le norme che disciplinano l’azione di ripetizione e il carattere sussidiario di tale rimedio, conferiscono alla azione ex art. 2033 c.c. il ruolo di mezzo di tutela principale in caso di nullità del contratto (art. 1422 c.c.).
Dunque, il ricorso alla tutela di cui all’art. 2041 c.c. è possibile solo ove l’azione di ripetizione dell’indebito sia preclusa e, quindi, in caso di carenza ab origine dei presupposti fondanti la relativa domanda; non anche in caso di rigetto derivante dall’inerzia dell’impoverito, o dal mancato assolvimento di qualche onere cui la legge subordinava la difesa di un suo interesse.
Nel sistema del codice civile, l’azione restitutoria ha conservato la sua originaria matrice, quale strumento orientato alla cosa, ossia diretto al recupero delle prestazioni eseguite (fatte salve le eccezioni di cui agli artt. 2037 e 2038 c.c.).
L’art. 2041 c.c., per contro, mira a reintegrare il patrimonio depauperato mediante l’indennizzo in denaro, che non può superare l’entità dell’arricchimento.
La possibilità di ottenere la ripetizione dell’indebito è, tuttavia, condizionata dal contenuto della prestazione e dalla possibilità concreta di restituzione secondo le regole previste dagli artt. 2033 e ss. c.c.: la domanda è preclusa per le prestazioni di fare o in caso di consumazione di beni fungibili, specie nell’ambito dei rapporti con la PA, ipotesi in cui l’accipiens dovrebbe invece corrispondere l’equivalente pecuniario in applicazione dell’art. 2037, co. 2, c.c.
In conclusione, in caso di nullità del contratto, l’azione di arricchimento ingiustificato non è proponibile per difetto di sussidiarietà se l’impoverito può esercitare l’azione di ripetizione dell’indebito ai sensi dell’art. 2033 c.c., sempre che quest’ultima domanda non sia preclusa in virtù dei limiti che ne condizionano l’esperimento per carenza ab origine dei presupposti fondanti la relativa domanda.
Risulta invece esperibile ove, ad esempio, emerga l’impossibilità del ricorrente di provvedere alla restituzione in natura dei quantitativi di acqua consumati, sicché l’azione di arricchimento risulta essere l’unico rimedio esperibile per eliminare l’impoverimento.
