Corte dei conti, Sez. II app., ordinanza 23 aprile 2026, n. 9 (est. Razzano)

• Ricognizione

Ad avviso della Sezione, l’art. 1, co. 1, lett. a), l. n. 1/2026 si pone in contrasto insanabile con le norme costituzionali ed eurounitarie che governano la sana e corretta gestione delle risorse pubbliche, laddove rende obbligatorio l’esercizio del potere riduttivo in riferimento alle fattispecie connotate da colpa grave, imponendo un doppio “tetto”: il 30% del danno o valore accertato o, comunque, il doppio delle annualità di stipendio o di indennità percepite dal responsabile.

In particolare, desta perplessità l’introduzione di un duplice binario nell’esercizio della potestà riduttiva: permane, infatti, il potere facoltativo del giudice contabile di riduzione del danno in continuità con il passato (evidenziato anche dal costrutto letterale “fermo restando il potere di riduzione”; ma si introduce ex novo un potere di carattere “obbligatorio” regolato dal comma 1 octies dell’art. 1, l. n. 20/1994, per come novellata.

1. Inquadramento del potere riduttivo

Le origini del potere riduttivo risalgono a dati normativi anteriori alla Costituzione repubblicana e, in particolare, all’art. 83 r.d. n. 2440/1923 e all’art. 52, co. 2, r.d. n. 1214/1934; successivamente, art. 19, co. 2, T.U. impiegati civili dello Stato.

I relativi tratti caratterizzanti sono stati delineati dalla giurisprudenza: la Corte cost., con la sentenza n. 371/1998, ha giustificato la scelta del legislatore di ancorare l’imputazione soggettiva del danno “pubblico” alla soglia della colpa grave nell’esigenza di bilanciare i contrapposti interessi tra efficienza e responsabilità.

In tale prospettiva, secondo un primo orientamento, l’esercizio del potere riduttivo non costituisce una contrazione successiva del danno già accertato, bensì la semplice determinazione dell’an e del quantum dovuto in relazione alla gravità della colpa, tenuto conto di tutte le circostanze del caso concreto.

Secondo coordinate ermeneutiche parzialmente diverse, la ratio del potere riduttivo dell’addebito è da ravvisare nel “principio del giusto addebito”, che consente un’equa distribuzione della sopportazione del rischio di eventi dannosi tra gli amministratori e la P.A. Dunque, in una prima fase il giudice erariale determina l’ammontare del danno patito dalla P.A, anche accertando l’esistenza di concause (compreso il concorso del soggetto pubblico danneggiato) che, qualora esistenti, ridimensionano l’importo imputabile al convenuto; nella seconda fase, lo stesso giudice è tenuto a valorizzare, qualora esistenti, le circostanze soggettive e oggettive che rendono opportuna la riduzione di tale importo (quali l’inesperienza dei soggetti agenti, le difficoltà operative, un loro ravvedimento operoso).

Ad ogni modo, l’esercizio di un siffatto potere è, per il giudice contabile, meramente eventuale e ampiamente discrezionale in quanto strettamente connesso alla sussistenza delle circostanze soggettive e oggettive come sopra esemplificativamente elencate, incombendo sul giudice solo un generico dovere di motivazione unicamente qualora ne faccia uso.

Il potere riduttivo ridisegnato dalla legge n. 1/2026 viene invece distinto a seconda che l’uso sia discrezionale oppure obbligatorio, e quello obbligatorio si traduce nel potere-dovere di limitare il danno o il valore accertato fino al limite massimo del 30% o fino al doppio delle retribuzioni o delle indennità percepite. L’art. 6, l. n. 1/2026 rende applicabile ai giudizi pendenti entrambe le tipologie di potere.

2. Violazione dell’art. 3 Cost.

Il principio di ragionevolezza risulta leso quando si accerti l’esistenza di una irrazionalità intra legem, intesa come contraddittorietà intrinseca tra la complessiva finalità perseguita dal legislatore e la norma censurata.

Ebbene, il sistema introdotto dalla l. n. 1/2026 risulta manifestamente irrazionale ed iniquo: non risultano chiari né il confine né l’esatta perimetrazione del potere riduttivo “discrezionale” di cui al comma 1 bis rispetto a quello delineato ex novo dal comma 1 octies, potendosi solo tentare delle ipotesi ricostruttive.

Con finalità di sintesi si espone una prima ipotesi secondo cui, accanto al potere riduttivo discrezionale, sussisterebbe un vero e proprio tetto risarcitorio obbligatorio. Questo primo approccio interpretativo sarebbe confortato dai lavori preparatori, laddove è emersa la volontà del legislatore di introdurre un limite alla responsabilità degli amministratori che commettono illeciti con colpa grave.

Tuttavia, il dato normativo si porrebbe in contrasto con quanto previsto per il personale sanitario dall’art. 9, co. 5, l. n. 24/2017, che vira verso l’unicità del potere riduttivo, il cui esercizio deve tener conto delle circostanze del caso concreto.

Peraltro, la natura risarcitoria della responsabilità mal si concilia, in termini di ragionevolezza, con la decisione di riallocare la parte maggiore del rischio a carico della collettività, con consequenziale “socializzazione” della perdita economica subita. I cittadini vedrebbero così violato quel “patto sociale” sul quale si regge l’intera impalcatura del sistema tributario (artt. 23 e 53 Cost.) dovendo di fatto patire un duplice danno: 1) il mancato soddisfacimento del bene-interesse, individuale o collettivo, al quale era funzionale il prelievo fiscale e il relativo impiego della risorsa pubblica sprecata; 2) il costo della mala gestio, che rimarrebbe in larga parte a carico del soggetto pubblico danneggiato. Si delinea, in sostanza, un sistema che premia l’amministratore incapace e colloca a carico della comunità danneggiata i 2/3 del danno subito, e che si manifesta, a questo punto, in piena contraddizione con i principi di uguaglianza (art. 3 Cost.) e di solidarietà sociale (art. 2 Cost.).

Notevoli perplessità sono suscitate anche dall’assenza di criteri che possano guidare l’interprete nell’applicazione dell’uno o dell’altro parametro, sì da far vieppiù dubitare dell’arbitrarietà della scelta legislativa.

3. Violazione degli artt. 28 e 103 Cost.

L’art. 28 Cost. afferma, a maggior garanzia della legalità dell’azione amministrativa e a miglior tutela dei cittadini, la responsabilità “diretta” dei pubblici dipendenti e della pubblica amministrazione per gli atti compiuti in violazione di diritti.

Tuttavia, secondo quanto chiarito dalla giurisprudenza costituzionale, l’affermazione, in linea di principio, della responsabilità diretta dell’agente non esclude la possibilità che siano previste regole particolari e differenziate, rispetto ai principi comuni.

In tale ottica, l’art. 28 Cost. è strumento del principio di legalità poiché orienta la composizione fra interessi generali perseguiti nell’azione pubblica e diritti dei cittadini, responsabilizzando le persone fisiche chiamate a concorrere nell’esercizio delle relative funzioni e costituisce precipitato della stessa l’art. 103 Cost., che affida al giudice contabile quella sfera giurisdizionale nelle “materie di contabilità pubblica” delle quali il giudizio di responsabilità amministrativa rappresenta nucleo imprescindibile.

La Corte cost., con sentenza n. 132/2024, ha ammesso che il punto di equilibrio tra responsabilità ed efficienza possa, per necessità di armonia istituzionale, atteggiarsi in modo differente col cambiare del modello di amministrazione cui afferisce, valorizzando il passaggio da una amministrazione liberale ad una amministrazione di risultato.

Tuttavia, si dubita che la l. n. 1/2026 abbia recepito le indicazioni fornite dalla Corte costituzionale. 

La riforma ha operato una perimetrazione del concetto di colpa grave ed introdotto una esimente politica, contestualmente ampliando le funzioni di controllo intestate alla magistratura contabile, cui vengono ricollegati più intensi effetti scriminanti che si producono sul piano della giurisdizione. 

E, dunque, all’esito di questo nutrito e significativo elenco di interventi “tranquillizzanti”, tali da restituire, nelle migliori intenzioni del legislatore, quelle condizioni di un agere amministrativo che, oltre a essere conforme a legge, sia orientato al “coraggio” di mettere in campo iniziative destinate al soddisfacimento dei bisogni collettivi, l’ulteriore prospettiva di una drastica riduzione obbligatoria del credito risarcitorio realizza una finalità “premiale” dell’inefficienza che desostanzia ed erode dall’interno il principio di responsabilità connesso agli artt. 28 e 103 Cost.

In tal modo, si traghetta il sistema verso architetture improntate a istituti, quali la c.d. garanzia amministrativa, che riposavano su un’idea ottocentesca di pubblica amministrazione, assistita da privilegi ormai privi di senso e, anzi, in palese contrasto con il dettato costituzionale che, all’art. 2, pone al centro la persona e i suoi diritti. Ed è proprio all’attuazione di tali diritti che mira la responsabilità diretta dei pubblici funzionari e l’intera impalcatura che fa capo alla magistratura contabile quale garante degli equilibri di bilancio e giudice delle responsabilità ex art. 103 Cost.

4. Violazione dell’art. 97 Cost.

Risulta violato anche il principio di imparzialità e buon andamento. 

Un nesso indissolubile viene ravvisato dal Giudice delle leggi tra il principio di buon andamento e l’art. 28 Cost. (sent. n. 369/1996).

Il buon andamento, inteso in termini di attribuzione all’amministrazione di mezzi giuridici elastici idonei a consentire il migliore proporzionamento dell’attività erogata rispetto al fine prestabilito, implica che le risorse destinate alla cura degli interessi pubblici provengano dalle imposte dei contribuenti, e, dunque, devono essere correttamente impiegate.

Secondo le interpretazioni più recenti, il buon andamento esprime l’esigenza di un’amministrazione efficace, efficiente ed economica, in grado di coniugare il perseguimento degli interessi pubblici in modo trasparente e performante, senza rinnegare quell’esigenza di fedeltà alla funzione e allo scopo che è assegnato a ciascuna amministrazione e che deve rimanere scevra dalla pressione di interessi egoistici o personali. L’imparzialità, in unione “quasi in endiadi” con i principi di legalità e buon andamento (Corte cost. n. 333/1993) si risolve nella necessità di ponderare tutti e solo gli interessi legislativamente protetti presenti nella situazione concreta, e di operare le conseguenti scelte in base a criteri previsti dalla legge oppure unitari, ossia conformi a indirizzi generali, sia politici, sia più strettamente amministrativi.

Nella possibile alternativa tra legalità ed efficacia, è comunque la prima a dover prevalere con l’effetto che il principio di “buona amministrazione” – come recepito anche dall’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE – non può tradursi nel perseguimento “a tutti i costi” di un risultato celere ed economicamente vantaggioso, quanto piuttosto con il grado di soddisfazione del cittadino, stante la prioritaria e insopprimibile esigenza dell’amministrazione di tutela di situazioni giuridiche soggettive – cominciare dalle più deboli – di concreti beni della vita, di imparzialità e di trasparenza.

In questa rinnovata tassonomia, non appare congrua all’efficientamento anche “qualitativo” dell’azione amministrativa l’introduzione di un “potere riduttivo” che allontana la responsabilità dell’agente pubblico dagli standards della “buona amministrazione”, e che premia, come detto, l’inefficienza mediante automatismi riduttivi, a prescindere dalle circostanze del caso concreto.

Se la responsabilità amministrativa diventa in tal modo strumento di riallocazione del rischio insito in tutte le attività amministrative al fine di alleviare la “fatica dell’amministratore”, la soglia risarcitoria è divenuta così bassa da incoraggiare comportamenti contrari al buon andamento, delineando un rapporto di proporzionalità inversa (tra gravità del fatto e misura del risarcimento) idoneo a generare un livellamento verso il basso della prestazione erogata da o in favore di un soggetto pubblico.

5. Violazione degli artt. 24, 81, 101, 104, 111, 117 e 119 Cost.

L’art. 81, co. 3, Cost., dopo le modifiche apportate dalla legge cost. n. 1/2012, stabilisce che “Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte”. La regola della copertura finanziaria ex ante continua quindi a costituire un presidio a tutela dei saldi e a garanzia della coerenza delle leggi approvate in corso di esercizio con gli strumenti che definiscono l’orizzonte programmatico pluriennale. Peraltro, il testo ora vigente fa riferimento a “ogni legge” non sottraendo così neanche la legge di bilancio all’obbligo di copertura.

Ebbene, l’art. 6, l. n. 1/2026, nel prevedere l’applicabilità del tetto risarcitorio ai giudizi pendenti, produce la riduzione ex lege degli importi ai quali i soggetti ritenuti responsabili sono stati condannati in primo grado, con consequenziale eliminazione o riduzione di poste creditorie già sancite nelle sentenze di primo grado impugnate. La legge, dunque, produce inesorabilmente un maggior onere a carico dello Stato.

La giurisprudenza costituzionale ha in passato affermato che il legislatore sarebbe soggetto ai vincoli di copertura quando esercita la sua politica finanziaria, ma non quando pone la disciplina della responsabilità amministrativa e contabile (Corte cost. n. 355/2010; n. 327/1998). Ma i pronunciamenti riportati avevano riguardo a norme entrate a regime, stabilmente inserite nel sistema ordinamentale, rispetto alle quali la proiezione futura di “minori entrate” derivanti dai limiti alla responsabilità amministrativa non era ritenuta tale da impingere sul principio di copertura né sull’equilibrio tendenziale di bilancio, sul presupposto che gli effetti si sarebbero verificati dal momento dell’entrata in vigore della legge e non su situazioni già emerse ed eventualmente anche decise con sentenze non ancora passate in giudicato.

Nel caso della l. n. 1/2026 viene in rilievo una “minore entrata” che impatta direttamente sui giudizi in corso. Il Servizio del Bilancio della Camera, nel dossier concernente l’analisi degli effetti finanziari del DDL A.C. 1621 (n. 72 – 8 aprile 2025), ha messo in evidenza che sarebbe stato necessario che il governo fornisse “chiarimenti in merito agli eventuali effetti finanziari che potrebbero determinarsi in conseguenza dell’impossibilità di acquisire entrate già iscritte in bilancio – ivi comprese quelle concernenti il rimborso delle spese legali – ovvero della possibilità di dover restituire somme già incassate, per effetto del presumibile mutamento dell’esito dei giudizi conseguente all’applicazione delle disposizioni in esame …”. Non risultano pervenuti chiarimenti in merito.

Sotto altro profilo, il peso delle minori entrate stabilito con legge dello Stato finisce col gravare su enti del tutto diversi, in ipotesi, dalle amministrazioni centrali, potendo investire qualsiasi soggetto pubblico leso e persino la stessa Unione europea, qualora il danno derivi dallo sviamento colposo di contributi che gravano direttamente sul bilancio europeo.

Ne risulterebbe così violato il principio di autonomia legislativa nel riparto di competenze stabilito dall’art. 117 Cost., colpendosi gli equilibri di bilancio delle regioni (quoad effectum) nell’ipotesi di danno arrecato alle amministrazioni regionali, e più in generale ai principi di autonomia finanziaria ex art. 119 Cost.

Viene altresì in rilievo una violazione del principio del giusto processo e della parità delle armi (art. 111 Cost.).

La sopravvenuta soluzione normativa, infatti, limita fortemente il principio del libero convincimento del giudice rispetto al credito risarcitorio maturato in relazione a controversie pendenti e, al tempo stesso, sbilancia le posizioni delle parti a detrimento della posizione del p.m. contabile (e per esso l’amministrazione danneggiata e la comunità da essa rappresentata) e a totale vantaggio del soggetto ritenuto responsabile.

Deve inoltre essere considerata lesiva della sfera del potere giudiziario una legge che dispieghi retroattivamente i propri effetti sui giudizi in corso, con obbligo per i giudici di applicarla in relazione a rapporti sorti nel passato, “tanto più quando la legge non appaia mossa dall’intento di influire sui giudizi in corso” (ex multis Corte cost., n. 69/2014; Corte cost., n. 257/2011). Emerge quindi una violazione anche degli artt. 101 e 104 Cost.

Deve inoltre ritenersi compromesso il principio di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale ex art. 24 Cost., in quanto l’azione affidata al pubblico ministero contabile verrebbe a configurarsi come uno strumento del tutto inadeguato a proteggere gli interessi collettivi e adespoti.

Con la recente sentenza n. 12/2026, la Corte cost. ha ribadito, in linea con la giurisprudenza convenzionale, che collide con il diritto di difesa ogni limitazione o esclusione in materia processuale che non sia imposta dal prevalere di altri interessi costituzionalmente rilevanti o da condizioni oggettive di impossibilità materiale.

Per le norme in esame. la compressione del diritto di difesa deriva, in sede di appello, alla parte pubblica, dalla circostanza di dover subire la riduzione obbligatoria ed ex officio dei danni imputabili alla parte già ritenuta responsabile in primo grado, in un regime di preclusioni rigido ex artt. 193 e 194 c.g.c.

Lo jus superveniens, quindi, rischia di mortificare gli assetti difensivi, sul piano processuale, e al tempo stesso di incidere sul diritto al risarcimento del danno sul piano sostanziale. In tal senso, si pone in collisione con l’art. 13 CEDU, che, oltre a fondare il diritto a un ricorso effettivo, impone agli Stati l’obbligo di assicurarlo concretamente come strumento di una possibile reazione alle violazioni delle libertà e dei diritti riconosciuti dalla Convenzione. Inoltre, la Corte Edu ha più volte affermato che il principio di preminenza del diritto e la nozione di processo equo, consacrati dall’art.6, si oppongono a tutte le ingerenze del potere legislativo nell’amministrazione della giustizia aventi lo scopo di influenzare l’esito di una controversia” (Raffinerie greche Strane Stratis Andreatis c. Grecia, sent. 9 dicembre 994). Analogamente, la Corte di Strasburgo ha anche affermato che lo Stato “aveva violato i diritti dei ricorrenti garantiti dall’art.6, intervenendo in maniera decisiva per orientare in suo favore l’esito del procedimento di cui era parte” (Papageorgiou c. Grecia, sent. 22 ottobre 1997).

In ambito unionale, la Corte di giustizia dell’Unione Europea afferma che l’effettività della tutela è espressione di un principio generale del diritto comunitario derivante dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, e stabilizzato dall’art. 47 della Carta di Nizza.

Con l’entrata in vigore delle disposizioni introdotte dalla l. n. 1/2026, a essere realmente leso è il credito erariale come diritto sostanziale dedotto in giudizio.

A tal riguardo, occorre richiamare l’art. 325 TFUE, che impone all’Unione e agli Stati membri di combattere contro la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell’Unione stessa mediante misure “che siano dissuasive e tali da permettere una protezione efficace negli Stati membri e nelle istituzioni, organi e organismi dell’Unione”.

La norma stata oggetto di significativi indirizzi interpretativi da parte della CGUE (26 maggio 2016-cause riunite C/260/14 e C/261/14), la quale ha precisato la “irregolarità”, affermando in sostanza che la violazione di discipline nazionali integratrici della normativa europea (nel caso di specie in tema di appalti) configurano irregolarità quando la violazione “…abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale dell’Unione europea mediante l’imputazione di spese indebite al bilancio generale…”.

Tali affermazioni di principio rimangono definitivamente eluse da un sistema normativo che consente significative riduzioni del quantum debeatur, anche nel caso di recupero di fondi europei malversati per effetto di condotte gravemente colpose.