Corte EDU, Sez. I, sent. 08/10/2026, Grassucci e altri c. Italia (ric. n. 12952/13 e altri)

Massima

“Le sanzioni amministrative tributarie che, rivolgendosi alla generalità dei contribuenti, perseguono una finalità al tempo stesso dissuasiva e repressiva rientrano nella «materia penale» ai sensi dell’art. 6, par. 1, CEDU secondo i criteri Engel, a prescindere dalla qualificazione attribuita dal diritto interno, dall’entità della sanzione e dalla sua convertibilità in misura detentiva; il processo tributario che ha a oggetto tali sanzioni è pertanto soggetto alla garanzia della ragionevole durata, il cui termine decorre dalla notifica dell’avviso di accertamento o di rettifica recante le sanzioni, e non dal deposito del ricorso, né da atti istruttori come il processo verbale di constatazione o le richieste di chiarimenti. Poiché le maggiorazioni tributarie non appartengono al nucleo duro del diritto penale, le garanzie dell’art. 6 non si applicano necessariamente in tutto il loro rigore. Il rimedio indennitario previsto dalla legge n. 89 del 2001, come applicato dai giudici nazionali – che ne subordinavano l’operatività alla particolare gravità delle sanzioni o alla loro convertibilità in pena detentiva –, non costituisce un ricorso effettivo ai sensi dell’art. 13 CEDU e il suo mancato esperimento non integra il difetto di previo esaurimento; per i procedimenti definiti dopo che la sentenza sarà divenuta definitiva, i contribuenti saranno invece tenuti ad attivare previamente il rimedio interno, che i giudici nazionali dovranno applicare in conformità alla Convenzione”.

Ricognizione

I ricorrenti, riuniti in cinque ricorsi, erano stati parti di procedimenti tributari conclusi con l’applicazione di sanzioni amministrative – in alcuni casi sovrattasse fino al 200% dell’imposta dovuta – e protrattisi, attraverso tre gradi di giudizio, per un periodo compreso tra otto anni e nove mesi e oltre ventiquattro anni. Alcuni di essi avevano chiesto l’equo indennizzo previsto dalla legge n. 89 del 2001 (cd. legge Pinto), vedendosi opporre dalle corti d’appello e dalla Corte di cassazione l’inapplicabilità dell’art. 6 CEDU al contenzioso tributario, sul rilievo che le sanzioni irrogate non presentassero una gravità tale da assimilarle a una sanzione penale.

La Corte, all’unanimità, accerta la violazione dell’art. 6, par. 1, CEDU per l’eccessiva durata di tutti i procedimenti e, per due dei ricorsi, anche dell’art. 13 CEDU per l’assenza di un rimedio interno effettivo; respinge le eccezioni del Governo relative al mancato esaurimento dei ricorsi interni e al calcolo del termine iniziale. La sentenza, resa da una Camera, diverrà definitiva alle condizioni dell’art. 44, par. 2, CEDU, salvo rinvio alla Grande Camera.

Il giudizio della Corte europea

La pronuncia si colloca all’incrocio di tre linee giurisprudenziali consolidate – l’estraneità della materia fiscale al versante civile dell’art. 6, la nozione autonoma di «accusa penale» e l’effettività dei rimedi interni contro l’eccessiva durata dei processi – e ne trae conseguenze che incidono direttamente sull’ordinamento italiano. Tre sono i passaggi della decisione:

• l’applicabilità dell’art. 6 al contenzioso tributario avente a oggetto sanzioni;
• l’individuazione del termine iniziale della durata;
• l’effettività del rimedio Pinto e il previo esaurimento dei ricorsi interni.

Il punto di partenza è noto. Con la sentenza Ferrazzini c. Italia (Grande Camera, 12 luglio 2001) la Corte ha escluso che le controversie tributarie, appartenendo al nucleo delle prerogative dei poteri pubblici, riguardino «diritti e obblighi di carattere civile». Il rapporto d’imposta in quanto tale resta fuori dal perimetro dell’art. 6.

Con la sentenza Jussila c. Finlandia (Grande Camera, 23 novembre 2006) la Corte ha tuttavia ricondotto le maggiorazioni tributarie al versante penale della norma, applicando i criteri elaborati in Engel c. Paesi Bassi (8 giugno 1976). Difatti, la qualificazione dell’illecito nel diritto interno, che costituisce soltanto un punto di partenza, dovendosi sempre considerare la natura dell’illecito, la natura e il grado di severità della sanzione. La stessa logica ha condotto a qualificare come penali, nei confronti dell’Italia, le sanzioni Consob in materia di manipolazione del mercato (Grande Stevens c. Italia, 4 marzo 2014) e ha alimentato il dibattito sul ne bis in idem nel sistema del doppio binario sanzionatorio (A e B c. Norvegia, Grande Camera, 15 novembre 2016).

Il giudice nazionale aveva recepito, in materia di equa riparazione, l’impostazione di Ferrazzini, escludendo il contenzioso tributario dall’ambito della legge Pinto e, pur ammettendo in astratto che le controversie sulle sanzioni potessero rientrare nella materia penale, ne aveva subordinato la rilevanza alla particolare gravità della sanzione, alla sua spiccata afflittività o alla possibilità di conversione in misura detentiva.

È esattamente questo filtro che la Corte europea respinge.

Sul piano dei criteri Engel, la sentenza valorizza il secondo criterio, che si rivela da solo decisivo. Le maggiorazioni tributarie si rivolgono alla generalità dei contribuenti, e non a un gruppo dotato di uno status particolare, e perseguono una funzione non risarcitoria, ma preventiva e repressiva: tanto è sufficiente a collocarle nella materia penale.

La qualificazione interna come sanzioni amministrative non è determinante, né rileva l’entità della sanzione. La modestia dell’importo non esclude il carattere penale, non è richiesto il superamento di alcuna soglia, né la possibilità di conversione in pena detentiva. Il filtro elaborato dalla giurisprudenza nazionale finiva per trasformare il terzo criterio – la severità – in una condizione necessaria, laddove esso è alternativo al secondo.

La conclusione non sorprende, se si considera l’assetto interno della materia. Con il d.lgs. n. 472 del 1997 il legislatore ha modellato le sanzioni amministrative tributarie su principi di matrice penalistica – legalità, imputabilità, colpevolezza, riferibilità della sanzione alla persona fisica autrice della violazione e intrasmissibilità agli eredi (artt. 2-5 e 8) –, e la recente revisione del sistema sanzionatorio (d.lgs. n. 87 del 2024) ha posto al centro il principio di proporzionalità, introducendo anche regole di coordinamento con il sistema penale tributario (art. 21-ter del d.lgs. n. 74 del 2000). La funzione punitiva delle sanzioni tributarie era dunque già riconosciuta sul piano sostanziale; la sentenza ne trae la conseguenza sul piano processuale, che la giurisprudenza nazionale aveva fino a oggi negato.

La Corte richiama, peraltro, la precisazione di Jussila.

Le maggiorazioni tributarie non appartengono al nucleo duro del diritto penale, sicché le garanzie dell’art. 6 non devono necessariamente applicarsi in tutto il loro rigore. La precisazione, che nella giurisprudenza europea ha consentito, per esempio, di attenuare l’obbligo di udienza pubblica, non ha impedito di accertare la violazione nel caso concreto, in presenza di durate comprese tra otto e oltre ventiquattro anni, manifestamente irragionevoli secondo qualsiasi parametro. Essa segnala, tuttavia, che l’attrazione nella materia penale non comporta l’automatica estensione di ogni garanzia propria del processo penale.

Il secondo passaggio riguarda il termine iniziale della durata. Il Governo sosteneva che esso dovesse coincidere con il deposito del ricorso introduttivo. La Corte, coerentemente con la nozione autonoma di «accusa» – la notificazione ufficiale, da parte dell’autorità competente, della contestazione di un illecito, o un atto che incida in modo sostanziale sulla situazione dell’interessato –, lo individua nella notifica dell’avviso di accertamento o di rettifica recante le sanzioni. Non rilevano, invece, il processo verbale di constatazione, che conclude la verifica senza contenere una formale contestazione sanzionatoria, né le richieste di chiarimenti. La soluzione pone un problema di coordinamento con l’art. 2, comma 2-bis, della legge n. 89 del 2001, secondo cui il processo si considera iniziato con il deposito del ricorso introduttivo o con la notificazione dell’atto di citazione.

Il divario temporale è, di regola, contenuto – il termine per ricorrere è di sessanta giorni (art. 21 del d.lgs. n. 546 del 1992), salvi i periodi di sospensione, come quello connesso al procedimento di accertamento con adesione –, ma il principio impone al giudice dell’equa riparazione un’interpretazione convenzionalmente orientata della disposizione e, ove questa non sia praticabile, la via dell’incidente di costituzionalità per contrasto con l’art. 117, comma 1, Cost. (Corte cost. nn. 348 e 349 del 2007).

Il terzo passaggio – forse il più rilevante sul piano sistemico – concerne l’effettività del rimedio interno. L’art. 35, par. 1, CEDU impone di esaurire i soli rimedi effettivi, cioè idonei a offrire una ragionevole prospettiva di successo. Un rimedio formalmente disponibile, ma destinato al sicuro rigetto in forza di un orientamento consolidato dei giudici nazionali, non è effettivo.

Ne derivano due conseguenze:

• i ricorrenti che non avevano attivato la procedura Pinto non sono incorsi nel difetto di previo esaurimento;
• l’assenza di un rimedio interno effettivo ha condotto, per due dei ricorsi, all’accertamento della violazione anche dell’art. 13 CEDU.

La Corte, tuttavia, non si limita a constatare l’ineffettività del rimedio, ma ne prefigura la riattivazione. In ossequio al principio di sussidiarietà, essa precisa che, per i procedimenti tributari definiti dopo che la sentenza sarà divenuta definitiva, i contribuenti dovranno esperire previamente il rimedio Pinto prima di adire Strasburgo, presupponendo che i giudici nazionali lo applichino in conformità alla Convenzione.

Si tratta di una tecnica ormai sperimentata: la Corte non impone una modifica legislativa, ma affida la rimozione della violazione all’adeguamento interpretativo della giurisprudenza interna. Il peso di tale adeguamento grava, in primo luogo, sulla Corte di Cassazione.

Le ricadute interne sono rilevanti e sollevano più di un interrogativo. Anzitutto, quello dell’efficacia vincolante della pronuncia. Secondo l’insegnamento di Corte Cost. n. 49 del 2015, il giudice nazionale è tenuto a conformarsi alla giurisprudenza europea consolidata o alla sentenza pilota; la sentenza Grassucci, pur resa da una Camera e non ancora definitiva, applica principi – i criteri Engel, il precedente Jussila – che appartengono al diritto consolidato della Corte, sicché difficilmente potrà essere disattesa invocandone l’isolamento.

In secondo luogo, il perimetro della tutela. La qualificazione penale riguarda le sanzioni, non la maggiore imposta, gli interessi o gli accessori, che restano soggetti all’insegnamento di Ferrazzini. Poiché, tuttavia, le sanzioni sono di regola irrogate con l’avviso di accertamento (art. 17 del d.lgs. n. 472 del 1997) e contestate nel medesimo processo, gran parte del contenzioso sugli avvisi ricadrà nell’ambito dell’art. 6 quanto alla durata. È prevedibile che il dibattito si sposti sulla quantificazione dell’indennizzo: la legge Pinto, oltre a fissare la misura annua dell’indennizzo tra 400 e 800 euro per ciascun anno eccedente la durata ragionevole (art. 2-bis, comma 1), stabilisce che esso non può superare il valore della causa o, se inferiore, quello del diritto accertato (art. 2-bis, comma 3): parametro che potrebbe essere commisurato alla sola componente sanzionatoria della lite.

In terzo luogo, i parametri di durata. La legge n. 89 del 2001 considera ragionevole la durata di tre anni in primo grado, due in secondo e uno nel giudizio di legittimità, e comunque di sei anni complessivi (art. 2, commi 2-bis e 2-ter). Il superamento della soglia non equivale automaticamente alla violazione, dovendo il giudice valutare la complessità della causa, il comportamento delle parti e quello delle autorità; ma le durate medie del giudizio tributario di legittimità rendono il tema tutt’altro che teorico.

Nel complesso, la sentenza consolida lo statuto convenzionale delle sanzioni tributarie punitive. Dopo il ne bis in idem e i principi di legalità, la ragionevole durata del processo diviene un ulteriore terreno sul quale la sostanza punitiva della sanzione prevale sulla sua veste formale.

Per il giudice tributario e per quello dell’equa riparazione, ovverosia la qualificazione amministrativa della sanzione non è uno schermo idoneo a sottrarre il processo alle garanzie che la Convenzione riconosce a chiunque sia destinatario di un’accusa in materia penale.

Principi di diritto evincibili dalla sentenza

1. Natura penale delle sanzioni tributarie. Le sanzioni tributarie rivolte alla generalità dei contribuenti e dotate di finalità dissuasiva e repressiva rientrano nella materia penale secondo i criteri Engel, indipendentemente dalla qualificazione interna, dall’entità dell’importo e dalla convertibilità in misura detentiva.
2. Applicabilità dell’art. 6 CEDU. Il processo tributario avente a oggetto sanzioni è soggetto alle garanzie dell’art. 6, par. 1, CEDU sotto il profilo penale, compresa la ragionevole durata; la controversia sul solo rapporto d’imposta resta estranea alla norma, e le garanzie possono applicarsi con minore rigore, non appartenendo le maggiorazioni tributarie al nucleo duro del diritto penale.
3. Termine iniziale della durata. Il termine ragionevole decorre dalla notifica dell’avviso di accertamento o di rettifica recante le sanzioni, e non dal deposito del ricorso; non rilevano il processo verbale di constatazione e le richieste di chiarimenti.
4. Ineffettività del rimedio Pinto. Il rimedio indennitario della legge n. 89 del 2001, come applicato dalla giurisprudenza nazionale che ne escludeva l’operatività per il contenzioso tributario sanzionatorio in difetto di sanzioni particolarmente gravi, non costituisce un ricorso effettivo ai sensi dell’art. 13 CEDU, e il suo mancato esperimento non integra il difetto di previo esaurimento.
5. Sussidiarietà e oneri futuri. Per i procedimenti definiti dopo che la sentenza sarà divenuta definitiva, il contribuente dovrà esperire il rimedio Pinto prima di adire la Corte europea; i giudici nazionali sono chiamati ad applicarlo in conformità alla Convenzione.